Une nouvelle loi sur la gestion de l'offre ne la sauvera peut-être pas de Trump

OTTAWA — Une nouvelle loi visant à protéger la gestion de l'offre pourrait ne pas suffire à protéger le système dans les négociations commerciales, l'administration Trump étant déterminée à l'éliminer, selon des experts en commerce.

«Il est certainement plus difficile de conclure un accord avec les États-Unis maintenant que ce projet de loi a été adopté, ce qui oblige le Canada à négocier les mains liées», a indiqué William Pellerin, avocat spécialisé en droit commercial et associé au cabinet McMillan LLP.

«Maintenant que nous avons supprimé la taxe sur les services numériques, les produits laitiers et la gestion de l'offre constituent probablement le principal irritant commercial que nous ayons avec les États-Unis. Ce problème reste largement non résolu.»

Lorsque le président américain Donald Trump a brièvement suspendu les négociations commerciales avec le Canada le 27 juin au sujet de la taxe sur les services numériques – peu avant qu'Ottawa ne capitule en abandonnant cette taxe – il a mis l'accent sur le système canadien de gestion de l'offre.

Dans une publication sur les réseaux sociaux, M. Trump a qualifié le Canada de «pays avec lequel il est très difficile de commercer, notamment en raison du fait qu'il impose à nos agriculteurs des droits de douane allant jusqu'à 400 % sur les produits laitiers depuis des années».

Le Canada peut imposer des droits de douane d'environ 250 % sur les importations de produits laitiers américains dépassant un quota établi par l'Accord Canada–États-Unis–Mexique (ACEUM). L'Association internationale des produits laitiers, qui représente l'industrie laitière américaine, a déclaré en mars que les États-Unis n'avaient jamais été près d'atteindre ces quotas, bien que l'association ait également expliqué que cela était dû aux autres barrières érigées par le Canada.

L'adoption du projet de loi C-202 au Parlement le mois dernier a été saluée par les députés du Bloc québécois, qui l'ont qualifié de victoire claire protégeant les agriculteurs québécois des exigences commerciales américaines.

Une marge de manœuvre?

Le projet de loi du Bloc, qui a reçu la sanction royale le 26 juin, empêche la ministre des Affaires étrangères de prendre des engagements dans le cadre de négociations commerciales visant à augmenter le contingent tarifaire ou à réduire les droits de douane pour les importations dépassant un seuil déterminé.

À première vue, cette règle empêcherait les négociateurs commerciaux canadiens de proposer l'élimination des barrières à l'importation qui protègent les producteurs de produits laitiers et d'œufs du Canada contre les fluctuations des prix. Bien que la loi semble exclure l'utilisation de la gestion de l'offre comme monnaie d'échange dans les négociations commerciales avec les États-Unis, elle ne contraint pas totalement le gouvernement.

M. Pellerin a déclaré que si le premier ministre Mark Carney cherchait une solution pour contourner le projet de loi C-202, il pourrait commencer par envisager de mener lui-même les négociations commerciales, au lieu de les confier à la ministre des Affaires étrangères, Anita Anand.

M. Carney a nié la nécessité de la nouvelle loi lors des récentes élections, mais s'est engagé à exclure la gestion de l'offre des négociations avec les États-Unis.

M. Pellerin a expliqué que le gouvernement pourrait également remédier à ce problème commercial en élargissant le nombre d'acteurs pouvant accéder aux quotas laitiers au-delà des «transformateurs».

«(Le projet de loi C-202) ne mentionne pas expressément de modification de l'accès aux quotas», a-t-il déclaré. Élargir l'accès aux quotas, a-t-il ajouté, permettrait probablement «à des entreprises comme les épiceries d'importer des fromages américains, ce qui serait probablement très apprécié des États-Unis».

Le gouvernement pas nécessairement contraint

Philippe Lagassé, professeur agrégé à l'Université Carleton et expert du Parlement et de la Couronne, a précisé que la nouvelle loi ne s'étend pas au-delà de ce que l'on appelle la «prérogative royale», c'est-à-dire la capacité du pouvoir exécutif à exercer certaines activités, par exemple dans la conduite des affaires étrangères. Cela suggère que le gouvernement n'est pas contraint par la loi, a-t-il détaillé.

«Je doute que la prérogative royale ait été supplantée par la loi. Aucun texte spécifique ne lie la Couronne et cela semble aller à l'encontre de l'intention générale de la loi qu'elle modifie», a-t-il déclaré par courriel.

«Cela dit, si le gouvernement estime que la loi est contraignante, alors elle l'est effectivement. Comme l'ont insisté les défenseurs du projet de loi, il lui donne un pouvoir de négociation en donnant l'impression que le Parlement l'a lié sur cette question.»

Il a déclaré qu'un traité commercial nécessite une loi habilitante, de sorte qu'un nouveau projet de loi pourrait supprimer les contraintes liées à la gestion de l'offre.

«Le projet de loi ajoute une étape supplémentaire et certaines contraintes, mais n'empêche pas la gestion de l'offre d'être éventuellement supprimée ou affaiblie», a-t-il indiqué.

L'avocat spécialisé en droit commercial Mark Warner, directeur du cabinet MAAW Law, a déclaré que le Canada pourrait simplement se passer de la loi par le Parlement s'il juge nécessaire de faire des concessions, par exemple pour préserver l'industrie automobile.

«L'argument selon lequel le gouvernement du Canada s'assoit avec un autre pays, en particulier les États-Unis, et affirme que nous ne pouvons pas négocier parce que le Parlement a adopté un projet de loi… Je dois vous dire que je n'ai jamais rencontré de représentant commercial ou d'avocat américain qui prendrait cela au sérieux», a soutenu M. Warner.

«Mon sentiment est que la loi serait simplement adoptée par le Parlement, à moins que vous ne pensiez que d'autres partis d'opposition pourraient faire tomber le gouvernement à cause de cela.»

Une loi avec un coût politique

Si la gestion de l'offre est depuis longtemps une cible pour les négociateurs commerciaux américains, l'idée d'y mettre fin est un non-sens dans la politique canadienne depuis au moins aussi longtemps.

M. Warner a déclaré que toute tentative de l'abolir se heurterait rapidement à des litiges, à des contestations fondées sur la Charte et à l'intervention des provinces pour combler un vide au niveau fédéral.

«Le véritable coût de ce genre de chose est politique. Si on essaie de la supprimer, les gens crient, bloquent les autoroutes, vous insultent, et le Bloc bloque tout passage au Parlement – vous en payez le prix», a-t-il déclaré.

Mais un compromis sur la gestion de l'offre n'est peut-être pas si farfelu.

«Le système lui-même ne sera pas démantelé. Je ne pense pas que cela se produise dans les années, ni même les décennies à venir, a affirmé M. Pellerin. Mais je pense que des changements pourraient être apportés, particulièrement par le biais des accords commerciaux, notamment par de nouveaux quotas. Une réduction supplémentaire des droits de douane pour les quantités hors quota et aussi pour déterminer qui peut réellement importer des produits.»

Le représentant américain au Commerce a exprimé des préoccupations spécifiques concernant la gestion de l'offre au printemps, citant les règles de quotas établies dans le cadre de l'ACEUM qui ne sont pas appliquées comme prévu par les États-Unis, et la frustration persistante concernant les prix de certains types de produits laitiers.

L'ancienne diplomate canadienne Louise Blais a dit que si le Canada «respectait l'esprit» de l'ACEUM tel que les Américains le comprennent, le problème pourrait se résoudre de lui-même.

«Nous concluons rapidement qu'il s'agit d'un démantèlement ou de rien d'autre, mais en réalité, il existe un juste milieu», a-t-elle soutenu.

Kyle Duggan, La Presse Canadienne